发布日期:
守住不发生系统性风险的法治底线
文章字数：1955
2026年6月23日，《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案）》正式提请十四届全国人大常委会审议。这是该法自1995年制定、2003年修订以来，时隔二十余年的又一次重大修改。此次修法以法治手段筑牢系统性金融风险防线为指向，多个关键法条的增删修改具有深远法律意义。
一、宏观审慎入法：从“无”到“有”的制度跨越
修订草案最重大的突破，在于确立了宏观审慎政策的法定地位。现行《中国人民银行法》制定于上世纪90年代，2003年修订时虽将“防范和化解金融风险，维护金融稳定”写入第二条，但仅作原则性宣示，并未提供任何制度性抓手。与之形成鲜明对比的是，修订草案明确规定：中国人民银行牵头建立宏观审慎政策框架，会同国务院有关部门制定宏观审慎政策，监测评估金融体系的整体稳健性，开展宏观审慎管理，防范处置系统性金融风险。这一条款从无到有，将央行过去数年在宏观审慎评估（MPA）、系统重要性金融机构监管等方面的实践探索上升为法律规范，是本次修法最具里程碑意义的制度创新。
微观审慎监管聚焦单体机构的资本充足率与流动性，而宏观审慎直面金融体系整体的系统性风险，二者入法后共同构成防范系统性风险的制度闭环。在金融体系日趋复杂、金融风险跨市场传染效应显著增强的当下，这一条款使央行的系统性风险防控职责从政策层面的“可选项”升格为法律层面的“必答题”。有学者指出，宏观审慎管理入法意味着对金融风险的治理从“被动应对”转向“主动预防”，体现的是预防性法治理念的确立。
二、信贷调控职能入法：央行职责条款的关键补充
修订草案将现行法第四条第二项“依法制定和执行货币政策”修改为“依法制定和执行货币政策、信贷政策和实施宏观信贷调控”。这一修改看似措辞微调，实则填补了央行职责体系的法律空白，具有不可忽视的制度价值。
近年来，央行结构性货币政策工具不断创新，支农支小再贷款、碳减排支持工具、科技创新再贷款等各类结构性工具频出。截至2025年一季度末，结构性货币政策工具余额合计已达5.9万亿元。但此类操作在现行法中的法律依据相对薄弱——信贷政策并无单独的法律名分，央行为特定领域提供资金支持的法律基础仅能依附于货币政策这一宽泛概念。此次修法将信贷调控职能明确写入央行法定职责，既为央行做好科技金融、绿色金融、普惠金融等“五篇大文章”提供了明确的制度保障，也在法律层面确认了结构性货币政策工具的正当性基础，避免了央行操作长期处于法律灰色地带的尴尬。
三、货币供应量条款的删除：调控框架转型的法律确认
修订草案删除了现行法第五条中“货币供应量”作为需报国务院批准的重要事项的表述。现行法第五条要求央行就“年度货币供应量、利率、汇率”等重要事项报国务院批准，修订草案仅保留“利率、汇率”两项。
这一删除的规范意义不容小觑。从实践层面观察，随着金融深化和金融创新的持续推进，M2等数量目标的可控性、可测性及与实体经济的相关性均趋于下降，继续将其作为刚性调控目标的法律前提已经动摇。与此同时，货币政策价格型调控框架已更加成熟——央行通过调整7天逆回购政策利率，影响货币市场和债券市场利率，进而传导至存贷款利率，利率传导机制日益畅通。将货币供应量淡出法定报批事项，是对货币政策调控框架从数量型向价格型转型的法律确认，为央行更加灵活地运用利率工具调节宏观经济运行扫清了不必要的法律障碍，体现了立法对经济金融规律变化的敏锐回应。
四、制度红线的坚守：财政透支禁令的审慎保留
修订草案在多个重要方面保持了制度定力。其中最具代表性的是，草案依然坚持现行法第二十九条“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”的规定，未作任何松动。
2020年前后，在疫情冲击和经济下行压力加大的背景下，关于“赤字货币化”的讨论一度甚嚣尘上，现代货币理论（MMT）也为央行直接认购国债提供了某种理论包装。在此背景下，修法者未动摇这一底线条款，其制度逻辑清晰可辨。从法理层面看，央行与财政的功能边界一旦模糊，货币政策的纪律约束将形同虚设；从历史经验看，央行财政化往往伴随着通胀失控和资产泡沫的严重后果。正如有学者所指出的，这是央行法中最核心的制度性边界，本质是防止央行职能“财政化”、防止重回历史上央行被迫为地方财政和企业输血带来通胀失控风险的老路。这一红线的坚守，体现了立法者对货币纪律的深刻认识和对历史教训的审慎把握。
五、结语
《中国人民银行法》的修订，构建了从宏观审慎管理到微观监管处罚的制度链条，共同指向一个制度命题：守住不发生系统性风险的底线，归根结底要依靠法治的力量。当央行的权力清单与责任清单同时在法律中获得确认，系统性金融风险的制度防线才能在规范层面真正筑牢。在金融法、金融稳定法与银行业监督管理法协同推进的“1+N+X”金融法律体系格局下，此次修法无疑是我国金融法治建设从“实践先行”迈向“法治定型”的关键一步。
作者单位：三峡大学
一、宏观审慎入法：从“无”到“有”的制度跨越
修订草案最重大的突破，在于确立了宏观审慎政策的法定地位。现行《中国人民银行法》制定于上世纪90年代，2003年修订时虽将“防范和化解金融风险，维护金融稳定”写入第二条，但仅作原则性宣示，并未提供任何制度性抓手。与之形成鲜明对比的是，修订草案明确规定：中国人民银行牵头建立宏观审慎政策框架，会同国务院有关部门制定宏观审慎政策，监测评估金融体系的整体稳健性，开展宏观审慎管理，防范处置系统性金融风险。这一条款从无到有，将央行过去数年在宏观审慎评估（MPA）、系统重要性金融机构监管等方面的实践探索上升为法律规范，是本次修法最具里程碑意义的制度创新。
微观审慎监管聚焦单体机构的资本充足率与流动性，而宏观审慎直面金融体系整体的系统性风险，二者入法后共同构成防范系统性风险的制度闭环。在金融体系日趋复杂、金融风险跨市场传染效应显著增强的当下，这一条款使央行的系统性风险防控职责从政策层面的“可选项”升格为法律层面的“必答题”。有学者指出，宏观审慎管理入法意味着对金融风险的治理从“被动应对”转向“主动预防”，体现的是预防性法治理念的确立。
二、信贷调控职能入法：央行职责条款的关键补充
修订草案将现行法第四条第二项“依法制定和执行货币政策”修改为“依法制定和执行货币政策、信贷政策和实施宏观信贷调控”。这一修改看似措辞微调，实则填补了央行职责体系的法律空白，具有不可忽视的制度价值。
近年来，央行结构性货币政策工具不断创新，支农支小再贷款、碳减排支持工具、科技创新再贷款等各类结构性工具频出。截至2025年一季度末，结构性货币政策工具余额合计已达5.9万亿元。但此类操作在现行法中的法律依据相对薄弱——信贷政策并无单独的法律名分，央行为特定领域提供资金支持的法律基础仅能依附于货币政策这一宽泛概念。此次修法将信贷调控职能明确写入央行法定职责，既为央行做好科技金融、绿色金融、普惠金融等“五篇大文章”提供了明确的制度保障，也在法律层面确认了结构性货币政策工具的正当性基础，避免了央行操作长期处于法律灰色地带的尴尬。
三、货币供应量条款的删除：调控框架转型的法律确认
修订草案删除了现行法第五条中“货币供应量”作为需报国务院批准的重要事项的表述。现行法第五条要求央行就“年度货币供应量、利率、汇率”等重要事项报国务院批准，修订草案仅保留“利率、汇率”两项。
这一删除的规范意义不容小觑。从实践层面观察，随着金融深化和金融创新的持续推进，M2等数量目标的可控性、可测性及与实体经济的相关性均趋于下降，继续将其作为刚性调控目标的法律前提已经动摇。与此同时，货币政策价格型调控框架已更加成熟——央行通过调整7天逆回购政策利率，影响货币市场和债券市场利率，进而传导至存贷款利率，利率传导机制日益畅通。将货币供应量淡出法定报批事项，是对货币政策调控框架从数量型向价格型转型的法律确认，为央行更加灵活地运用利率工具调节宏观经济运行扫清了不必要的法律障碍，体现了立法对经济金融规律变化的敏锐回应。
四、制度红线的坚守：财政透支禁令的审慎保留
修订草案在多个重要方面保持了制度定力。其中最具代表性的是，草案依然坚持现行法第二十九条“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”的规定，未作任何松动。
2020年前后，在疫情冲击和经济下行压力加大的背景下，关于“赤字货币化”的讨论一度甚嚣尘上，现代货币理论（MMT）也为央行直接认购国债提供了某种理论包装。在此背景下，修法者未动摇这一底线条款，其制度逻辑清晰可辨。从法理层面看，央行与财政的功能边界一旦模糊，货币政策的纪律约束将形同虚设；从历史经验看，央行财政化往往伴随着通胀失控和资产泡沫的严重后果。正如有学者所指出的，这是央行法中最核心的制度性边界，本质是防止央行职能“财政化”、防止重回历史上央行被迫为地方财政和企业输血带来通胀失控风险的老路。这一红线的坚守，体现了立法者对货币纪律的深刻认识和对历史教训的审慎把握。
五、结语
《中国人民银行法》的修订，构建了从宏观审慎管理到微观监管处罚的制度链条，共同指向一个制度命题：守住不发生系统性风险的底线，归根结底要依靠法治的力量。当央行的权力清单与责任清单同时在法律中获得确认，系统性金融风险的制度防线才能在规范层面真正筑牢。在金融法、金融稳定法与银行业监督管理法协同推进的“1+N+X”金融法律体系格局下，此次修法无疑是我国金融法治建设从“实践先行”迈向“法治定型”的关键一步。
作者单位：三峡大学