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以科技政策为引擎，驱动先进制造业发展
文章字数：2500
2024年6月，习近平总书记在全国科技大会、国家科学技术奖励大会和两院院士大会上强调指出：“要推动科技创新和产业创新深度融合，助力发展新质生产力。聚焦现代化产业体系建设的重点领域和薄弱环节，增加高质量科技供给，培育发展新兴产业和未来产业，积极运用新技术改造提升传统产业。强化企业科技创新主体地位，促进科技成果转化应用。”党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出：“加强创新资源统筹和力量组织，推动科技创新和产业创新融合发展。”2024年中央经济工作会议明确提出“推动科技创新和产业创新融合发展”，并将“以科技创新引领发展新质生产力”作为2025年经济工作的重点任务之一，这不仅是对当前新一轮科技革命和产业变革融合趋势的准确把握，也是应对国际战略博弈、实现经济高质量发展的关键举措。
科技创新政策是国家锻造国家科技战略力量的引擎，代表科技前沿的先进制造业是国家科技战略力量的基石。科技政策能够驱动创新融入先进制造业，引导创新资源配置，解决科技创新和先进制造业发展的方向性问题，实现重大国家科技战略。因此，在全球激烈的高科技竞争中，中、美、德三国都用科技政策为引擎，驱动先进制造业发展，来实现本国科技发展战略。
中、美、德三国以科技政策驱动先进制造业发展的战略导向，均是通过重构国家创新体系来主导全球产业竞争，并在技术主权、产业链安全与国家竞争力之间建立闭环逻辑。美国以技术霸权巩固全球领导地位为核心，将先进制造业的技术自主性、人才储备与创新生态韧性视为维护国家安全与经济繁荣不可分割的支柱，其逻辑在于通过控制技术扩散边界和产业链关键节点，确保对全球创新资源的支配权。德国则突出技术标准与产业范式的双重输出，将先进制造业作为融合技术创新与社会转型的载体，既强调对核心工业技术的持续掌控，又通过数字化与可持续性标准的全球推广，重塑国际产业分工的价值分配规则，从而实现从技术优势到规则制定权的跃升。中国以突破“大而不强”的结构性矛盾为起点，通过自主创新实现产业链升级、通过绿色智能转型应对全球竞争压力的目标设定，本质上与美德两国争夺技术主导权的战略意图基本一致，即将先进制造业视为国家综合实力的载体，将技术主权的完整性等同于国家安全与发展的底线。
中、美、德三国在科技政策驱动先进制造业发展的核心是产教融合，打造政府、产业、高校/研究机构集成创新体系。美国体系根植于自由市场与国家安全战略的底层逻辑：一是以国防需求和产业路线图等非对称性投入重构市场预期，将企业逐利本能与国家目标隐性绑定；二是通过豁免校企合作壁垒、构建竞争前知识产权共享机制，实现对“私有产权”的有限突破，并依赖高度成熟的第三方中介网络作为利益博弈缓冲层，将政府意志转化为市场主体的自发行动。德国模式则体现为系统化制度建构，通过前沿集群竞赛等“竞争性资助”引导学术界适应产业需求，以标准化合同范本等“制度基础设施”降低协作摩擦成本，再以监管沙盒等机制优化利益分配，实现从技术优势到规则制定权的跃升。相比之下，中国体系呈现“国家能力驱动”特征，通过行政力量整合研发资源组建创新单元，依托“项目－人才－基地”联动机制在特定领域快速形成创新闭环。
中、美、德三国科技政策围绕先进制造业中的核心技术和关键技术创新展开。美国以“技术创新与产业化”为核心导向，政策设计强调构建从研发到市场的完整闭环，一方面通过政府采购与贸易保护为本土技术创造初始市场，另一方面借助分层资金支持与全周期人才培养，形成市场逻辑主导下的国家干预模式，其根本目标是在培育前沿技术的同时，确保制造环节的本土回归。德国则依托其成熟的产业体系，聚焦“工业技术与模式系统性创新”，政策体现出“技术标准驱动下的系统性”思维，通过工业4.0推动技术、组织与商业模式的深度融合，同步构建认证标准、数字基础设施与终身学习体系，以标准化与生态化建设将技术优势固化为全球产业规则。中国正处于从追赶者转向引领者的重要时期，政策呈现“国家能力支撑下的集中突破”特征，通过政府购买、技术管制与研发基础设施的大规模投入，在战略领域快速形成攻关能力。
中、美、德三国虽均将企业视为先进制造业创新的主力军。美国以中小企业融入创新链为核心抓手，其政策体现市场赋能逻辑，数字孪生平台即通过基础设施共享，将高端研发资源转化为公共产品，降低中小企业技术跃迁门槛；依托SBIR计划等跨阶段资金衔接与信息中枢建设，以公共资金承担早期风险，引导私人资本跟进，在保持市场主导地位的同时系统性提升创新效率。德国则基于其“隐形冠军”集群优势，聚焦中小企业创新，政策呈现系统赋能特征，即通过“定向扶持+普惠支持”资金机制兼顾战略突破与生态培育；以GAIA-X数据平台与大型分析设施协同建设，将中小企业嵌入欧洲标准网络；并通过数字赋能的人才体系，使技术迭代内化为企业组织能力，实现从技术到标准的系统性输出。中国提出大中小企业融通创新，建设未来产业创新型中小企业孵化基地，梯度培育专精特新中小企业、高新技术企业和“小巨人”企业，政策工具则依赖行政力量推动产业集群物理集聚，通过税收优惠与政府采购培育规模需求。
相较于美国和德国等先进制造业发达国家，中国现行科技政策在驱动先进制造业创新时面临三重结构性困境。在创新导向层面，行政主导的技术路线与市场动态需求存在错位，专项集中攻关模式虽能实现短期突破，却难以培育持续创新的市场生态。在组织协同层面，过度依赖物理平台集聚创新要素，缺乏促进知识网络形成与隐性技术溢出的制度设计，导致“重资产、轻机制”的结构性矛盾。在创新生态层面，政策工具偏重规模导向的财政激励，支持高风险探索的容错机制与中小企业赋能体系尚未完善，一定程度上抑制了颠覆性技术的萌发。
为此，中国亟须继续完善以制度驱动为核心的新型治理体系，即通过建立市场主导的技术路线形成机制、完善知识产权保护与风险共担的实施路径、打造激发中小企业创新活力的制度环境，实现从要素规模集聚向创新系统效能释放的战略转型。
作者谢笑珍系华南理工大学高等教育研究所研究员、广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员；张贇喆系华南理工大学公共管理学院硕士生
科技创新政策是国家锻造国家科技战略力量的引擎，代表科技前沿的先进制造业是国家科技战略力量的基石。科技政策能够驱动创新融入先进制造业，引导创新资源配置，解决科技创新和先进制造业发展的方向性问题，实现重大国家科技战略。因此，在全球激烈的高科技竞争中，中、美、德三国都用科技政策为引擎，驱动先进制造业发展，来实现本国科技发展战略。
中、美、德三国以科技政策驱动先进制造业发展的战略导向，均是通过重构国家创新体系来主导全球产业竞争，并在技术主权、产业链安全与国家竞争力之间建立闭环逻辑。美国以技术霸权巩固全球领导地位为核心，将先进制造业的技术自主性、人才储备与创新生态韧性视为维护国家安全与经济繁荣不可分割的支柱，其逻辑在于通过控制技术扩散边界和产业链关键节点，确保对全球创新资源的支配权。德国则突出技术标准与产业范式的双重输出，将先进制造业作为融合技术创新与社会转型的载体，既强调对核心工业技术的持续掌控，又通过数字化与可持续性标准的全球推广，重塑国际产业分工的价值分配规则，从而实现从技术优势到规则制定权的跃升。中国以突破“大而不强”的结构性矛盾为起点，通过自主创新实现产业链升级、通过绿色智能转型应对全球竞争压力的目标设定，本质上与美德两国争夺技术主导权的战略意图基本一致，即将先进制造业视为国家综合实力的载体，将技术主权的完整性等同于国家安全与发展的底线。
中、美、德三国在科技政策驱动先进制造业发展的核心是产教融合，打造政府、产业、高校/研究机构集成创新体系。美国体系根植于自由市场与国家安全战略的底层逻辑：一是以国防需求和产业路线图等非对称性投入重构市场预期，将企业逐利本能与国家目标隐性绑定；二是通过豁免校企合作壁垒、构建竞争前知识产权共享机制，实现对“私有产权”的有限突破，并依赖高度成熟的第三方中介网络作为利益博弈缓冲层，将政府意志转化为市场主体的自发行动。德国模式则体现为系统化制度建构，通过前沿集群竞赛等“竞争性资助”引导学术界适应产业需求，以标准化合同范本等“制度基础设施”降低协作摩擦成本，再以监管沙盒等机制优化利益分配，实现从技术优势到规则制定权的跃升。相比之下，中国体系呈现“国家能力驱动”特征，通过行政力量整合研发资源组建创新单元，依托“项目－人才－基地”联动机制在特定领域快速形成创新闭环。
中、美、德三国科技政策围绕先进制造业中的核心技术和关键技术创新展开。美国以“技术创新与产业化”为核心导向，政策设计强调构建从研发到市场的完整闭环，一方面通过政府采购与贸易保护为本土技术创造初始市场，另一方面借助分层资金支持与全周期人才培养，形成市场逻辑主导下的国家干预模式，其根本目标是在培育前沿技术的同时，确保制造环节的本土回归。德国则依托其成熟的产业体系，聚焦“工业技术与模式系统性创新”，政策体现出“技术标准驱动下的系统性”思维，通过工业4.0推动技术、组织与商业模式的深度融合，同步构建认证标准、数字基础设施与终身学习体系，以标准化与生态化建设将技术优势固化为全球产业规则。中国正处于从追赶者转向引领者的重要时期，政策呈现“国家能力支撑下的集中突破”特征，通过政府购买、技术管制与研发基础设施的大规模投入，在战略领域快速形成攻关能力。
中、美、德三国虽均将企业视为先进制造业创新的主力军。美国以中小企业融入创新链为核心抓手，其政策体现市场赋能逻辑，数字孪生平台即通过基础设施共享，将高端研发资源转化为公共产品，降低中小企业技术跃迁门槛；依托SBIR计划等跨阶段资金衔接与信息中枢建设，以公共资金承担早期风险，引导私人资本跟进，在保持市场主导地位的同时系统性提升创新效率。德国则基于其“隐形冠军”集群优势，聚焦中小企业创新，政策呈现系统赋能特征，即通过“定向扶持+普惠支持”资金机制兼顾战略突破与生态培育；以GAIA-X数据平台与大型分析设施协同建设，将中小企业嵌入欧洲标准网络；并通过数字赋能的人才体系，使技术迭代内化为企业组织能力，实现从技术到标准的系统性输出。中国提出大中小企业融通创新，建设未来产业创新型中小企业孵化基地，梯度培育专精特新中小企业、高新技术企业和“小巨人”企业，政策工具则依赖行政力量推动产业集群物理集聚，通过税收优惠与政府采购培育规模需求。
相较于美国和德国等先进制造业发达国家，中国现行科技政策在驱动先进制造业创新时面临三重结构性困境。在创新导向层面，行政主导的技术路线与市场动态需求存在错位，专项集中攻关模式虽能实现短期突破，却难以培育持续创新的市场生态。在组织协同层面，过度依赖物理平台集聚创新要素，缺乏促进知识网络形成与隐性技术溢出的制度设计，导致“重资产、轻机制”的结构性矛盾。在创新生态层面，政策工具偏重规模导向的财政激励，支持高风险探索的容错机制与中小企业赋能体系尚未完善，一定程度上抑制了颠覆性技术的萌发。
为此，中国亟须继续完善以制度驱动为核心的新型治理体系，即通过建立市场主导的技术路线形成机制、完善知识产权保护与风险共担的实施路径、打造激发中小企业创新活力的制度环境，实现从要素规模集聚向创新系统效能释放的战略转型。
作者谢笑珍系华南理工大学高等教育研究所研究员、广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员；张贇喆系华南理工大学公共管理学院硕士生