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关于构建多元共治的农村养老服务体系的对策建议
文章字数：2621
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，加快补齐农村养老服务短板。这也标志着我国农村养老服务体系建设将从“从无到有”进入到“从有到优”的高质量发展新阶段。
由于人口老龄化“城乡倒挂”、家庭养老功能退化、社会供给不足、产业发展滞后、资源利用率低等原因，建设完善“政府引导、市场和社会参与、集体互助、家庭尽责”的农村养老服务体系仍面临一系列挑战，需要精准识别农村养老需求，多元主体协同治理，发展农村养老产业，健全要素支持，从而促进农村养老服务体系高质量发展。
一、农村养老服务体系中存在的问题
（一）农村养老需求差异化明显，缺少识别机制。农村老年人养老服务需求多样，不同群体的养老服务需求存在明显差异，养老需求在地区和收入阶层之间分布不均衡。同时由于信任障碍和缺乏表达渠道等原因，养老需求的识别机制缺位。基本养老服务对边缘群体等关注不足，高水平供给存在缺口，养老服务的针对性、精准性有待提升。
（二）主体责任界限不清晰，供给主体能力薄弱、协同不足。农村养老服务体系的供给主体主要包括政府、市场、社会和家庭等。一是供给主体责任界限不清晰，缺位、越位、错位现象仍广泛存在。部分地方政府“重执行轻协调”，长期护理保险等支撑性政策尚不健全。家庭养老功能不断弱化。最后，由于乡村养老成本与消费能力存在的偏差，农村养老市场化供给机制基本缺失，社会组织和市场机构主动性不足，往往陷入对政府支援的过度依赖。二是供给主体能力不足。“空巢”家庭照护主体缺位，专业化程度低，适老化建设滞后，总体养老保障水平较低。农村互助养老面临力量薄弱、资源整合不足、可持续性差等问题。乡镇、农村敬老院经营对村集体的依赖程度较高，服务辐射能力有限，客户难找，员工难招，协调统筹性职能基本处于空白位置。三是供给主体和资源的协同不足。养老政策分散、多点管理，相关部门和组织之间缺乏有效的工作协调推进机制。服务设施布局“碎片化”，地域分配不均，县—乡—村三级养老服务网络之间缺乏服务衔接。“一位难求”与“床位闲置”现象并存，智能化改造等养老服务设施建设实际效用并不理想。
（三）养老产业发展滞后，要素保障和支撑不足。一是养老产业发展滞后。农村养老市场发育不成熟，产业链短，产业发展缺乏动力，存在总量不足、缺乏特色模式、资源分散等问题，社会资本进入动力不足。二是资金来源渠道单一，缺乏持续性。一些地区养老和医疗配套设施建设管护缺位或盲目移植城市模式，成本不断增加。建设资金和日常运营资金都高度依赖政府，但政府的财政支持有限、村集体经济支持能力普遍较弱，运营面临持续性挑战。三是健康及养老服务支撑资源有限。农村地区医疗资源相对匮乏、医院辐射范围有限、护理人员不足，老年人就医困难。村级互助养老点难以开展医疗护理、康复保健、失能失智失常者长期照护等专业医养服务。四是智慧系统利用不足。农村地区人口分布相对分散，空巢化问题突出，但智慧养老在农村的应用相对滞后。智慧养老设备成本高、农村老年人难以掌握和使用科技设备，社会资本投资意愿低，资金投入不足，难以支持大规模的科技设备采购和维护。
二、完善多元共治的养老服务体系的建议
（一）健全农村养老精准识别和失能防控体系。资源和需求的矛盾对农村养老服务需求主体和内容的识别机制提出了更高的要求。一方面依托村级互助养老点摸清高龄、独居、留守、失能老年人底数，建立基础台账和动态化调整机制。另一方面从增强需求评估体系建设、完善需求评估标准、健全需求表达机制三方面着手，加强对农村养老需求的精准评估和识别。关注农村老人失能预防服务供给，建立失能预防动态监控和评价体系。
（二）明确主体责任，实现多元协同治理。一是进一步明确政府、社会、集体、家庭等不同责任主体的职责定位和边界。坚持政府引导。统筹考虑财政可承受能力，推动建立农村社会化服务体系。鼓励社会参与。通过慈善募捐等发挥社会力量的协同支持作用。充分调动农村低龄健康老年人等的参与积极性，发展集体互助养老，建立养老志愿服务激励评价机制，形成长效机制。明确家庭在养老中的第一责任，巩固家庭基础性作用。二是加强兜底保障，健全农村基本养老服务网络。首先，强化家庭养老支持，给予照护知识和技能培训，推进特殊困难群体农村家庭适老化改造。其次，设置养老服务专职公益岗，推动村级互助养老点建设，提供巡护、低偿帮厨、送餐服务，同时建立健全互助养老监督机制。最后，鼓励区域性养老服务中心转型建设，将服务辐射范围逐步覆盖至低保边缘、留守、失能、高龄及计划生育特殊家庭。三是加强主体协同，提升养老服务效能。首先，以基本养老服务清单为锚定，协调政府、市场、社会和家庭之间的关系。打造农村老年人综合服务智慧平台，按照“基础设施围绕人口配、公共服务跟着人口走”的原则，划片区整合民政、医疗、文体等阵地资源，建立县乡村三级养老服务衔接机制，推动不同主体间信息互通、资源流动、技术合作，实现养老的多模式组合和流动性管理。
（三）促进养老产业发展，健全要素支持体系。一是发展“养老+”产业。通过公建民营、连锁运营等方式引入优质社会养老机构投资改造升级和运营管理乡村敬老院。依托乡村旅游、生态农业等地域特色开发“养老+”产业融合，发展“田园康养”“旅居养老”等复合业态，打造区域品牌，盘活农村闲置资源，反哺养老服务，实现乡村振兴。二是建立多元筹资体系。各级政府需统筹财政用于支持社会福利事业的一般预算资金、福利彩票公益金、服务业发展专项资金等，强化财政资金保障。引导金融机构在依法合规、风险可控的前提下，加强金融支持，鼓励商业保险机构开发农村商业养老保险等产品，形成多元化支持路径。三是推进农村养老医疗资源扩容提质。通过高职院校培养和本地挖掘培训实现人才培养输送，探索定向帮带和定岗锻炼机制。其次，完善相关人员职称评定体系和激励保障政策，提高薪酬待遇和社会认同感。最后加强农村卫生室建设，建立乡镇医疗机构定向签约合作机制，开辟就医绿色通道。完善医疗机构执业医师、乡村医生上门巡诊、医疗护理、康复指导等服务机制。四是加强智慧赋能。一方面充分利用智能化和信息化技术打造智慧养老新业态，探索智能设备在养老场景中的应用，支持企业研发乡村特色的适老产品如智能穿戴、健康检测设备等，把握好技术成本与乡村消费能力的关系。另一方面，开展数字素养提升行动，加大农村地区养老数字化技能培训力度。
作者单位：武汉大学政治与公共管理学院
由于人口老龄化“城乡倒挂”、家庭养老功能退化、社会供给不足、产业发展滞后、资源利用率低等原因，建设完善“政府引导、市场和社会参与、集体互助、家庭尽责”的农村养老服务体系仍面临一系列挑战，需要精准识别农村养老需求，多元主体协同治理，发展农村养老产业，健全要素支持，从而促进农村养老服务体系高质量发展。
一、农村养老服务体系中存在的问题
（一）农村养老需求差异化明显，缺少识别机制。农村老年人养老服务需求多样，不同群体的养老服务需求存在明显差异，养老需求在地区和收入阶层之间分布不均衡。同时由于信任障碍和缺乏表达渠道等原因，养老需求的识别机制缺位。基本养老服务对边缘群体等关注不足，高水平供给存在缺口，养老服务的针对性、精准性有待提升。
（二）主体责任界限不清晰，供给主体能力薄弱、协同不足。农村养老服务体系的供给主体主要包括政府、市场、社会和家庭等。一是供给主体责任界限不清晰，缺位、越位、错位现象仍广泛存在。部分地方政府“重执行轻协调”，长期护理保险等支撑性政策尚不健全。家庭养老功能不断弱化。最后，由于乡村养老成本与消费能力存在的偏差，农村养老市场化供给机制基本缺失，社会组织和市场机构主动性不足，往往陷入对政府支援的过度依赖。二是供给主体能力不足。“空巢”家庭照护主体缺位，专业化程度低，适老化建设滞后，总体养老保障水平较低。农村互助养老面临力量薄弱、资源整合不足、可持续性差等问题。乡镇、农村敬老院经营对村集体的依赖程度较高，服务辐射能力有限，客户难找，员工难招，协调统筹性职能基本处于空白位置。三是供给主体和资源的协同不足。养老政策分散、多点管理，相关部门和组织之间缺乏有效的工作协调推进机制。服务设施布局“碎片化”，地域分配不均，县—乡—村三级养老服务网络之间缺乏服务衔接。“一位难求”与“床位闲置”现象并存，智能化改造等养老服务设施建设实际效用并不理想。
（三）养老产业发展滞后，要素保障和支撑不足。一是养老产业发展滞后。农村养老市场发育不成熟，产业链短，产业发展缺乏动力，存在总量不足、缺乏特色模式、资源分散等问题，社会资本进入动力不足。二是资金来源渠道单一，缺乏持续性。一些地区养老和医疗配套设施建设管护缺位或盲目移植城市模式，成本不断增加。建设资金和日常运营资金都高度依赖政府，但政府的财政支持有限、村集体经济支持能力普遍较弱，运营面临持续性挑战。三是健康及养老服务支撑资源有限。农村地区医疗资源相对匮乏、医院辐射范围有限、护理人员不足，老年人就医困难。村级互助养老点难以开展医疗护理、康复保健、失能失智失常者长期照护等专业医养服务。四是智慧系统利用不足。农村地区人口分布相对分散，空巢化问题突出，但智慧养老在农村的应用相对滞后。智慧养老设备成本高、农村老年人难以掌握和使用科技设备，社会资本投资意愿低，资金投入不足，难以支持大规模的科技设备采购和维护。
二、完善多元共治的养老服务体系的建议
（一）健全农村养老精准识别和失能防控体系。资源和需求的矛盾对农村养老服务需求主体和内容的识别机制提出了更高的要求。一方面依托村级互助养老点摸清高龄、独居、留守、失能老年人底数，建立基础台账和动态化调整机制。另一方面从增强需求评估体系建设、完善需求评估标准、健全需求表达机制三方面着手，加强对农村养老需求的精准评估和识别。关注农村老人失能预防服务供给，建立失能预防动态监控和评价体系。
（二）明确主体责任，实现多元协同治理。一是进一步明确政府、社会、集体、家庭等不同责任主体的职责定位和边界。坚持政府引导。统筹考虑财政可承受能力，推动建立农村社会化服务体系。鼓励社会参与。通过慈善募捐等发挥社会力量的协同支持作用。充分调动农村低龄健康老年人等的参与积极性，发展集体互助养老，建立养老志愿服务激励评价机制，形成长效机制。明确家庭在养老中的第一责任，巩固家庭基础性作用。二是加强兜底保障，健全农村基本养老服务网络。首先，强化家庭养老支持，给予照护知识和技能培训，推进特殊困难群体农村家庭适老化改造。其次，设置养老服务专职公益岗，推动村级互助养老点建设，提供巡护、低偿帮厨、送餐服务，同时建立健全互助养老监督机制。最后，鼓励区域性养老服务中心转型建设，将服务辐射范围逐步覆盖至低保边缘、留守、失能、高龄及计划生育特殊家庭。三是加强主体协同，提升养老服务效能。首先，以基本养老服务清单为锚定，协调政府、市场、社会和家庭之间的关系。打造农村老年人综合服务智慧平台，按照“基础设施围绕人口配、公共服务跟着人口走”的原则，划片区整合民政、医疗、文体等阵地资源，建立县乡村三级养老服务衔接机制，推动不同主体间信息互通、资源流动、技术合作，实现养老的多模式组合和流动性管理。
（三）促进养老产业发展，健全要素支持体系。一是发展“养老+”产业。通过公建民营、连锁运营等方式引入优质社会养老机构投资改造升级和运营管理乡村敬老院。依托乡村旅游、生态农业等地域特色开发“养老+”产业融合，发展“田园康养”“旅居养老”等复合业态，打造区域品牌，盘活农村闲置资源，反哺养老服务，实现乡村振兴。二是建立多元筹资体系。各级政府需统筹财政用于支持社会福利事业的一般预算资金、福利彩票公益金、服务业发展专项资金等，强化财政资金保障。引导金融机构在依法合规、风险可控的前提下，加强金融支持，鼓励商业保险机构开发农村商业养老保险等产品，形成多元化支持路径。三是推进农村养老医疗资源扩容提质。通过高职院校培养和本地挖掘培训实现人才培养输送，探索定向帮带和定岗锻炼机制。其次，完善相关人员职称评定体系和激励保障政策，提高薪酬待遇和社会认同感。最后加强农村卫生室建设，建立乡镇医疗机构定向签约合作机制，开辟就医绿色通道。完善医疗机构执业医师、乡村医生上门巡诊、医疗护理、康复指导等服务机制。四是加强智慧赋能。一方面充分利用智能化和信息化技术打造智慧养老新业态，探索智能设备在养老场景中的应用，支持企业研发乡村特色的适老产品如智能穿戴、健康检测设备等，把握好技术成本与乡村消费能力的关系。另一方面，开展数字素养提升行动，加大农村地区养老数字化技能培训力度。
作者单位：武汉大学政治与公共管理学院