在全球数字化转型与中国“数字政府”战略背景下，政务服务智能化正经历从“工具替代”到“治理重构”的转变，却面临技术赋能与风险挑战并存的“效能悖论”。通过构建“技术－制度－社会”协同分析框架，解释效能悖论的多维张力，以摆脱政务服务智能化困境，推动实现“以人民为中心”的治理现代化。
　  一、政务服务智能化的实践图谱与中国场景
　　政务服务智能化的实践与应用在不同发展阶段呈现出不同模式特征，由1.0阶段的政务上网信息化到2.0阶段数据联通数字化，再到3.0阶段AI辅助政府决策的智能化。在“数字中国”战略等顶层设计和地方政府创新竞赛驱动下，各地加快推进政府服务智能化建设，如杭州“城市大脑”建设、深圳“AI公务员”等，呈现几种不同导向的典型应用场景。以浙江“最多跑一次”、深圳“秒报秒批一体化”为代表的效率优先型，以上海“随申办”的适老化改造为代表的普惠服务型，聚焦老年人需求通过语音、视觉辅助以及便捷操作等提供无障碍服务。
　　二、智能化治理的多维视角：技术赋能、风险隐忧与适配协同
　　技术乐观主义认为技术是推动行政变革的动力，数字化治理推动城市治理创新和治理现代化，如“一网通办”缩短办事时长，通过技术赋能提升行政效率。技术批判主义视角认为，技术异化产生“数字利维坦”风险加剧数字鸿沟，如老年人使用在线政务服务困难、算法黑箱削弱公众信任等。折中主义视角认为，政务服务智能化效能取决于技术－制度－社会的适配性，只有技术的优化适用、制度的保障和规范以及社会环境与文化相互协调、相互促进，才能真正发挥人工智能应有的效能，为群众提供更加优质高效的服务。
　  三、效能悖论的多维呈现与生成逻辑
　　悖论表现呈现技术逻辑与行政逻辑、工具理性与价值理性、智能治理与算法风险三重张力。一是自动化审批等技术应用改变了基层行政决策和执行过程，重塑了基层自由裁量权，算法标准化与基层灵活性产生冲突，可能产生“数字官僚主义”等现象。二是在现代治理问题复杂情境下，强调以技术解决效率之困，在效率导向下价值理性被弱化，过度强调数字绩效考核异化为数字形式主义，出现数字赋能下的“数据空转”“数字悬浮”等现象。三是算法嵌入公共治理可能带来“算法黑箱”的技术风险，侵犯个体信息权益的法律风险以及数字鸿沟等社会风险。
　　这些现象背后是技术、制度和社会多层原因共同作用的结果。技术层面，算法训练可能忽视小样本数据，存在数据质量缺陷、算法可解释性不足等问题，同时，算法的黑箱性和难以保持价值中立，让人们无法了解算法的决策过程，影响治理公平性。制度层面，存在考核机制扭曲和跨部门协同壁垒，部分地方政府重“上线率”轻“实效性”，部门之间数据共享和协调机制不完善，导致信息孤岛现象严重。社会层面，存在公众数字素养分化和参与渠道虚置化问题，老年人等群体在数字化服务中参与度低，缺乏实际互动和反馈机制。
　  四、治理路径优化：协同框架与创新策略
　　技术－制度－社会适配性是破解效能悖论的关键。技术层面，明确人工智能技术是增强而非替代的作用定位，进行从“功能堆砌”到“需求响应”的智能升级，政务服务智能化应超越单纯的技术堆砌，转向以需求为导向的智能升级。制度层面，制定统一技术标准进行分级分类管理和完善信息公开机制，构建“激励－约束－容错”复合型政策工具包，激励地方政府进行智能化改造创新的同时，建立相应的约束机制和容错机制，确保技术使用规范性同时为创新提供必要的空间。社会层面，通过多元化形式加大对智能政务应用的宣传推广，提升公民的数字素养，通过拓宽监督和意见表达等多种渠道提高公众参与度。
　　通过一些关键策略设计推动数字化治理向更包容、敏捷和韧性的方向发展。一方面针对老年人和残障人士等弱势群体，制定统一的政务平台适老化和无障碍标准，通过语音导航、人工兜底等措施确保数字化服务的普惠性和公平性。另一方面构建“政-企-社-民”协同的敏捷治理机制，明确各主体角色分工与协作模式，高校提供技术伦理评估、企业参与智能系统开发、公众监督反馈，通过多元主体参与形成共治模式，快速发现问题并进行迭代优化，提升政务服务智能化的效能和群众满意度。最后，在政务服务智能化过程中建立冗余备份机制，保留必要的线下服务“生命线”，以应对技术故障和突发情况，防范技术过度依赖风险。
　　作者单位：汕头大学法学院