发布日期:2025年04月09日
党规国法备案审查衔接联动机制研究
文章字数：2728
党内法规与国家法律衔接和协调是依法治国的基本方略同依法执政的基本方式有机统一的重要体现。建立党规国法备案审查衔接联动机制在遵循政治和法治互动交融和多元化治理的价值逻辑的同时，对党内法规“溢出效力”进行有效调控。实现党规国法备案审查联动机制，有助于最大限度地激活该机制的法治效能。
党内法规与国家法律两大体系的协调与衔接并非追求形式或内容的一致与统一，而是在确保两个体系在各自轨道上自洽周延，并在此基础上进行呼应、协同和互动，以达成两个体系在中国特色社会主义法治体系中辩证统一的格局。针对备案审查衔接联动机制，党内法规和国家法律中并没有直接给出定义。党内法规与国家法律的调整范围界限尚难以精准把握，在实际运作中仍然存在交叉叠加，对此需要给予必要的制度准备，使党规国法两个体系走向更高维度的统一。
一、建立党规国法备案审查衔接联动机制的必要性
（一）对党内法规“溢出效力”进行调控
法理学上，法的效力指法的强制力或约束力，可细分为法的效力来源、效力范围和效力等级三部分。“溢出效力”往往针对的是效力范围部分，生动地表达了党内法规的约束力超出应有的效力范围，向外“溢出”。党的意志正以一种比以往更加“直接”的方式进入国家社会之中，党内法规也被纳入中国特色社会主义法治体系。在这一背景下，建立党规国法备案审查衔接联动机制的必要性是显著的，调控由党内法规的“溢出效力”引起的两个体系的沟通协调不畅、信息不对称等实践难题。
（二）遵循政治和法治互动交融和多元化治理的价值逻辑
党规国法备案审查衔接联动机制的构建既是多元参与、协同治理的价值逻辑的深刻体现，同时彰显出政治与法治这一对价值概念的平衡互动和实践交融。在这个备案审查监督框架之下，更多的治理主体被吸收纳入了党内法规备案审查的全过程之中，并各自承担着不可或缺的重要角色，完成党内审查监督和国家审查监督相结合的多元监督任务。构建党规国法备案审查衔接联动机制满足党内法规合法合规性审查需求的同时，通过多元化治理实现备案审查工作在政治和法治层面互动与交融。
（三）规范党政联合发文备案审查的需要
随着党和国家机构的融合转型，党政联合发文已成为党政合署的常态化治理模式和重要载体。然而，党政联合发文的备案审查制度在两套体系中均未明确做出规定，这易导致在两套监督体系中产生难以统一的审查结果，不利于实践运行中法治监督壁垒的消除。党规国法备案衔接联动机制应在政治监督与法律监督相互分工的基础上，促进党政联合发文各个备案审查系统之间的协作和互动，形成党内法规体系与国家法律体系的有机统一。
二、党规国法备案审查衔接联动机制的优化路径
（一）构建系统的党内备案审查衔接联动机制体系
传统的“一元一维”备案审查模式已不能满足目前备案审查的实践需求，各地不断地对如何建立常态化、系统化的党规国法备案审查衔接联动机制进行摸索，但并未形成统一的可操作性方案。首先应解决的就是审查机构设计的问题，学界对此进行了大胆设想，较为具有代表性方案包括人大审查制度、“二元二维”备案审查模式和联席会议制度等。在三种备案审查模式中，联席会议制度是适合我国国情的党规国法备案审查衔接联动机制，应当考量如下几点：一是应当充分考虑国家立法机关的意见并将其作为备案审查的前置条件。二是针对重大疑难问题，建立讨论制度，并将讨论意见反馈到最终审查结果之中。三是细化联合会议具体流程，保证定期对备案审查进行沟通交流。四是优化会议组成机构参会人员选任机制，按照所审核的党内法规内容纳入专业人员，保障会议具有广泛的代表性。
（二）明晰党规国法备案审查衔接联动机制的审查标准
党内法规体系和国家法律体系中审查标准的差异性和模糊性易阻碍备案审查联动机制的发展，因此应明晰党规国法备案审查衔接联动机制的审查标准，促进备案审查工作的顺利开展。如何做到各备案审查工作机构之间在审查标准适用上大致统一、处理意见相互衔接，则要通过完善工作机制来解决。设定审查标准时，不能简单地将双方的审查标准罗列整合，而是应当根据双方具体实践情况设定多层标准，根据所审查的党内法规所涉及的事项进行细化处理。例如，合法性、合宪性审查作为两种体系中共同认同的审查标准，适用于较为简单明晰的待审查事项；而针对重大疑难事项，则适用两种体系的多元化标准来进行综合审查。
（三）厘清党规国法备案审查衔接联动机制的审查范围
合法合宪性审查是党规国法备案审查衔接机制的重要环节，但立足于学理上的考量和实践的需要，并非所有党内法规都是备案审查衔接联动机制的审查对象。在备案审查衔接联动机制的构建中，可以优先将以下与国家法律冲突越位可能性较大的党内法规吸收纳入该机制的审查范围之内：一是党政联合发文。党政联合发文属于党内法规“溢出效力”的体现，综合反映了党和其他具有社会治理职能的组织的意志，其发文涉及的事项也是与社会治理息息相关的，因此应被纳入审查范围。二是党的领导法规。党的领导法规调整的对象是党组织和党外主体的关系，且调整范围广泛，应当被纳入备案审查范围。三是“先行先试的党内法规”。该党内法规是在特定条件下，发挥党内法规先行先试的功能以弥补法律法规缺位。由于涉及党外组织和个人，因此应纳入备案审查斜街联动机制的审查范围。
（四）提高党规国法备案审查衔接联动机制监督和追责制度可行性
在监督和追责制度构建方面，党内法规体系和国家法律体系具有较为明显的差异。主要表现为党内法规体系在中央发布的《备案审查规定》有明确规定，而国家法律体系并未进行中央统一立法，需要地方在根据各地实际情况进行制定。若不能推动系统化、常态化的党规国法备案审查衔接联动机制构建和发展，监督和追责制度的构建可行性较低。原因主要包括：一是在两套体系衔接联动的过程中，将差异较大的两套制度机械地拼接融合，在监督力度和责任追究方面追求统一的标准，达不到预期的成效。二是在此背景下进行监督和追责制度的衔接联动反而会造成各自工作的效率降低，破坏长期积累的备案审查工作的连贯性。因此，在构建系统化、常态化的党规国法备案审查衔接联动机制的背景中，国家法律应对监督和追究制度进行细化规定，与党内法规相协调，促进衔接联动机制更顺利地运行。
三、结论
中国特色社会主义法治体系立足于中国本土、具有创造性意义，绝不是对域外法治模式的机械移植，而是无数中国共产党人在革命、建设和改革中不断探索和实践的成果。党内法规与国家法律文件的关系问题，作为中国特色社会主义法治体系的重要建设问题，没有现成答案。应立足中国国情，考察党规与国法备案审查制度的共性及差异，分析党内法规备案审查制度的运行现状，完善党规国法备案审查衔接联动机制，实现党规和国法内容上的“单向协调”和制度上的“双向衔接”。
作者单位：南京审计大学
党内法规与国家法律两大体系的协调与衔接并非追求形式或内容的一致与统一，而是在确保两个体系在各自轨道上自洽周延，并在此基础上进行呼应、协同和互动，以达成两个体系在中国特色社会主义法治体系中辩证统一的格局。针对备案审查衔接联动机制，党内法规和国家法律中并没有直接给出定义。党内法规与国家法律的调整范围界限尚难以精准把握，在实际运作中仍然存在交叉叠加，对此需要给予必要的制度准备，使党规国法两个体系走向更高维度的统一。
一、建立党规国法备案审查衔接联动机制的必要性
（一）对党内法规“溢出效力”进行调控
法理学上，法的效力指法的强制力或约束力，可细分为法的效力来源、效力范围和效力等级三部分。“溢出效力”往往针对的是效力范围部分，生动地表达了党内法规的约束力超出应有的效力范围，向外“溢出”。党的意志正以一种比以往更加“直接”的方式进入国家社会之中，党内法规也被纳入中国特色社会主义法治体系。在这一背景下，建立党规国法备案审查衔接联动机制的必要性是显著的，调控由党内法规的“溢出效力”引起的两个体系的沟通协调不畅、信息不对称等实践难题。
（二）遵循政治和法治互动交融和多元化治理的价值逻辑
党规国法备案审查衔接联动机制的构建既是多元参与、协同治理的价值逻辑的深刻体现，同时彰显出政治与法治这一对价值概念的平衡互动和实践交融。在这个备案审查监督框架之下，更多的治理主体被吸收纳入了党内法规备案审查的全过程之中，并各自承担着不可或缺的重要角色，完成党内审查监督和国家审查监督相结合的多元监督任务。构建党规国法备案审查衔接联动机制满足党内法规合法合规性审查需求的同时，通过多元化治理实现备案审查工作在政治和法治层面互动与交融。
（三）规范党政联合发文备案审查的需要
随着党和国家机构的融合转型，党政联合发文已成为党政合署的常态化治理模式和重要载体。然而，党政联合发文的备案审查制度在两套体系中均未明确做出规定，这易导致在两套监督体系中产生难以统一的审查结果，不利于实践运行中法治监督壁垒的消除。党规国法备案衔接联动机制应在政治监督与法律监督相互分工的基础上，促进党政联合发文各个备案审查系统之间的协作和互动，形成党内法规体系与国家法律体系的有机统一。
二、党规国法备案审查衔接联动机制的优化路径
（一）构建系统的党内备案审查衔接联动机制体系
传统的“一元一维”备案审查模式已不能满足目前备案审查的实践需求，各地不断地对如何建立常态化、系统化的党规国法备案审查衔接联动机制进行摸索，但并未形成统一的可操作性方案。首先应解决的就是审查机构设计的问题，学界对此进行了大胆设想，较为具有代表性方案包括人大审查制度、“二元二维”备案审查模式和联席会议制度等。在三种备案审查模式中，联席会议制度是适合我国国情的党规国法备案审查衔接联动机制，应当考量如下几点：一是应当充分考虑国家立法机关的意见并将其作为备案审查的前置条件。二是针对重大疑难问题，建立讨论制度，并将讨论意见反馈到最终审查结果之中。三是细化联合会议具体流程，保证定期对备案审查进行沟通交流。四是优化会议组成机构参会人员选任机制，按照所审核的党内法规内容纳入专业人员，保障会议具有广泛的代表性。
（二）明晰党规国法备案审查衔接联动机制的审查标准
党内法规体系和国家法律体系中审查标准的差异性和模糊性易阻碍备案审查联动机制的发展，因此应明晰党规国法备案审查衔接联动机制的审查标准，促进备案审查工作的顺利开展。如何做到各备案审查工作机构之间在审查标准适用上大致统一、处理意见相互衔接，则要通过完善工作机制来解决。设定审查标准时，不能简单地将双方的审查标准罗列整合，而是应当根据双方具体实践情况设定多层标准，根据所审查的党内法规所涉及的事项进行细化处理。例如，合法性、合宪性审查作为两种体系中共同认同的审查标准，适用于较为简单明晰的待审查事项；而针对重大疑难事项，则适用两种体系的多元化标准来进行综合审查。
（三）厘清党规国法备案审查衔接联动机制的审查范围
合法合宪性审查是党规国法备案审查衔接机制的重要环节，但立足于学理上的考量和实践的需要，并非所有党内法规都是备案审查衔接联动机制的审查对象。在备案审查衔接联动机制的构建中，可以优先将以下与国家法律冲突越位可能性较大的党内法规吸收纳入该机制的审查范围之内：一是党政联合发文。党政联合发文属于党内法规“溢出效力”的体现，综合反映了党和其他具有社会治理职能的组织的意志，其发文涉及的事项也是与社会治理息息相关的，因此应被纳入审查范围。二是党的领导法规。党的领导法规调整的对象是党组织和党外主体的关系，且调整范围广泛，应当被纳入备案审查范围。三是“先行先试的党内法规”。该党内法规是在特定条件下，发挥党内法规先行先试的功能以弥补法律法规缺位。由于涉及党外组织和个人，因此应纳入备案审查斜街联动机制的审查范围。
（四）提高党规国法备案审查衔接联动机制监督和追责制度可行性
在监督和追责制度构建方面，党内法规体系和国家法律体系具有较为明显的差异。主要表现为党内法规体系在中央发布的《备案审查规定》有明确规定，而国家法律体系并未进行中央统一立法，需要地方在根据各地实际情况进行制定。若不能推动系统化、常态化的党规国法备案审查衔接联动机制构建和发展，监督和追责制度的构建可行性较低。原因主要包括：一是在两套体系衔接联动的过程中，将差异较大的两套制度机械地拼接融合，在监督力度和责任追究方面追求统一的标准，达不到预期的成效。二是在此背景下进行监督和追责制度的衔接联动反而会造成各自工作的效率降低，破坏长期积累的备案审查工作的连贯性。因此，在构建系统化、常态化的党规国法备案审查衔接联动机制的背景中，国家法律应对监督和追究制度进行细化规定，与党内法规相协调，促进衔接联动机制更顺利地运行。
三、结论
中国特色社会主义法治体系立足于中国本土、具有创造性意义，绝不是对域外法治模式的机械移植，而是无数中国共产党人在革命、建设和改革中不断探索和实践的成果。党内法规与国家法律文件的关系问题，作为中国特色社会主义法治体系的重要建设问题，没有现成答案。应立足中国国情，考察党规与国法备案审查制度的共性及差异，分析党内法规备案审查制度的运行现状，完善党规国法备案审查衔接联动机制，实现党规和国法内容上的“单向协调”和制度上的“双向衔接”。
作者单位：南京审计大学