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淮北打造绿色转型发展示范城市研究——淮北市闲置资产盘活路径研究课题综述
文章字数：2992
淮北是典型煤炭资源型城市，长期依靠煤炭支撑区域能源保障与工业化建设。随着资源枯竭、产业结构深度调整，全市遗留大量废弃矿山、老旧厂区、低效用地与闲置国有资产，存量资源闲置问题突出。常态化盘活闲置低效资产，对推动全市高质量转型发展，具有重要政治、经济、转型意义。
一、淮北市闲置资产盘活总体情况
（一）存量资产规模。全市闲置资产分为工业、国有资产两大类，存量规模大、开发潜力充足。截至 2024 年末，市工信局摸排 90 家低效工业企业，涉及低效用地 7940.73 亩、闲置厂房109.28 万平方米；市国资委备案市属闲置国有土地、房产 15 处，总面积 165.46 万平方米。零散资产、矿区工业遗存尚未实现统一管理，盘活攻坚任务依旧艰巨。
（二）区域分布特征。受煤炭产业历史布局影响，闲置资产呈现“北密南疏、连片集聚”格局，各区发展定位差异化清晰：相山区城区老旧厂房、商务楼宇集中，主攻文旅融合、现代服务业；杜集区多废弃煤矿、沉陷地块，重点发展生态修复、循环经济、康养装备；烈山区存量为化工、建材闲置厂房与近郊沉陷地，布局新材料、绿色化工、近郊生态文旅；濉溪县以县域零散中小厂房为主，承接外部产业转移、培育特色制造业；经开区、产业园依托低效用地、标准厂房，服务项目落地与招商引资配套。
（三）盘活工作现有成效。一是市属国企资产台账体系基本落地。2025年全面开展资产摸排，建立闲置资产统计、盘活利用“双台账”，动态跟踪资产位置、规模、价值与盘活进度，精准掌握15处共165.46万平方米市属闲置不动产信息。
二是工业遗存活化打造城市文旅名片。市建投改造老电厂片区建成夔牛天街工业文旅综合体，累计接待游客 97.2 万人次，拉动周边业态增收，获评省级城市更新优秀案例。
三是多元盘活模式释放综合效益。综合运用出租出让、改造运营、资产划转、生态复绿等方式盘活资产，同步实现生态、经济、民生综合收益。
二、淮北市闲置资产盘活现存短板与难题
（一）权属底数不清，历史遗留矛盾处置难度大。一方面资产产权管理混乱。闲置资产分属机关事业单位、国企、民企，长期缺乏统一清查统筹。大量资产因企业改制、破产存在产权模糊、证照缺失、多重抵押查封等问题，同时各部门、企业数据壁垒严重，无统一资产信息共享平台，资产供给与市场需求信息错配，大量资产长期闲置。
另一方面历史遗留问题成本高、周期长。多数闲置资产叠加银行贷款、工程款、民间借贷等多重债务，债权主体繁杂，债务重组、资产解封协调成本高、耗时长；采煤沉陷区土地存在塌陷、土壤污染、水土流失等生态隐患，老旧工业场地留存危化品、设备安全风险，生态治理与安全整改投入大、技术门槛高。
（二）资产硬件质效偏低，与新兴产业适配性不足。一是原有厂房、商业载体建设标准落后。存量厂房服务煤炭、纺织、低端加工等传统产业，设施老旧、管线老化、环保不达标，难以承接新能源、高端制造、数字经济项目；老旧商场空间零散，停车、消防配套缺失，不符合现代商业改造要求。
二是业态功能单一，招商竞争力薄弱。本地新兴产业尚未形成完整产业链，缺乏龙头企业带动。对比周边城市，淮北在区位、人才、政策扶持上吸引力不足，部分改造项目定位同质化，盲目发展文旅文创，招商困难、运营低效。
（三）统筹机制不畅，市场化运营支撑薄弱。第一，顶层政策不完善。现有盘活政策侧重国有资产，对民企闲置资产扶持覆盖不足；政策条款偏宏观，在产权确权、税费减免、审批简化等关键环节缺少落地细则。
第二，跨部门协同机制缺失。盘活工作涉及国资、自然资源、工信、财政、法院、各县区，存在权责交叉、推诿扯皮，跨区域、跨主体联合盘活难以推进。
第三，运营主体单一保守。盘活工作高度依赖政府推动，专业资产运营、资本运作机构参与度低，盘活手段仅停留在出租、出售，缺少改造重构、资产证券化等深度开发模式。
（四）资金供给不足，市场化融资渠道狭窄。闲置资产盘活前期确权、修缮、生态治理、招商推广资金需求量巨大，资金短缺是核心制约。财政层面，地方转型支出压力大，难以设立大规模专项盘活资金；企业层面，民营企业融资难、融资贵，市属国企负债率偏高，改造投入能力有限。金融端，闲置资产产权不清、估值偏低，银行放贷意愿弱；专项债、产业基金、公募 REITs 等市场化工具运用不足，社会资本参与激励机制不完善，普遍存在“想盘活、缺资金”的困境。
三、淮北市闲置资产盘活优化路径建议
（一）全域清查确权，搭建市级闲置资产大数据平台。组建市政府牵头，国资、自然资源、工信、税务、法院、各县区联合工作专班，统一清查标准，全面厘清资产底数、权属、债权债务关系。由市数据资源局搭建市级闲置资产大数据平台，整合各部门资产数据，集成信息发布、供需匹配、政策咨询、招商推介功能，破除信息壁垒，提升盘活市场化水平。
分类化解债务纠纷，通过债转股、债务延期、减免推进债务重组，协调金融机构完成抵押资产解封。同步推行生态修复与资产盘活一体化，争取上级生态治理专项资金，系统治理沉陷区、污染地块地质与土壤隐患，完成老旧工业场地安全评估整改，保障资产合规开发运营。
（二）分类精准盘活，提升资产市场适配效能。遵循“宜工则工、宜商则商、宜文则文、宜绿则绿”差异化盘活原则。
工业闲置资产：园区标准厂房依托财政补贴、税费减免升级改造，打造科创孵化器，承接新能源、高端装备、电子信息产业；低效工业用地落实增存挂钩机制，通过回收、合作开发提升土地集约利用率，探索矿区闲置土地建设物流园、矿井势能发电项目；废弃矿山结合生态修复开发工业文旅、文创产业。
老旧商业资产：优化消防、停车、空间布局，植入新零售、特色餐饮、文旅街区；小型写字楼、社区商业转型科创办公、社区养老、直播电商。例如联动南京金鹰盘活东方城市广场，引入连锁零售叠加本土业态，预计月均客流3万人次，新增300 余个就业岗位。
行政事业单位闲置资产：具备调剂价值的优先划拨政务服务、社区养老、公益教育使用；无调剂价值的经资产评估后公开出租、政企合作运营，盘活收益专户管理，专项用于资产升级改造与民生保障。
（三）完善体制机制，构建全链条统筹运营体系。健全顶层政策制度，出台覆盖国有、民营全类型资产的盘活专项文件，细化产权办理、税费减免、极简审批实操细则。成立市级主要领导牵头的盘活工作领导小组，建立常态化联席会议制度，统筹协调权属纠纷、跨部门协作、项目落地等重大难题，厘清国资、自规、工信、财政、法院、属地县区职责分工，形成上下联动、多方协同工作格局。
培育多元市场化运营主体，支持市属国企组建专业化盘活运营公司，引入社会专业运营机构、产业投资基金参与项目改造招商；建立刚性督查考核机制，将资产盘活成效纳入单位综合考核，对推进滞后主体依规问责，压实各方工作责任。
（四）拓宽多元融资渠道，夯实盘活资金保障。设立市级闲置资产盘活专项资金并纳入年度财政预算，统筹整合产业、技改、文旅扶持资金，重点向盘活项目倾斜。引导金融机构创新改造贷、运营贷专属产品，放宽经营权、收益权质押条件，市属融资担保机构提供增信支持，降低企业融资成本。
降低社会资本准入门槛，通过特许经营、股权合作吸引民间资本参与，主动对接资本市场，盘活项目积极申报专项债、企业债券，筛选标准厂房、物流园区、工业文旅综合体开展公募REITs试点，形成“资产盘活—资金回笼—再投资”良性循环。
基金项目：2026年淮北市社科联经济社会发展研究课题“淮北打造绿色转型发展示范城市研究——淮北市闲置资产盘活路径研究课题综述”（项目编号HSKL202604）。
作者单位：淮北建投集团
一、淮北市闲置资产盘活总体情况
（一）存量资产规模。全市闲置资产分为工业、国有资产两大类，存量规模大、开发潜力充足。截至 2024 年末，市工信局摸排 90 家低效工业企业，涉及低效用地 7940.73 亩、闲置厂房109.28 万平方米；市国资委备案市属闲置国有土地、房产 15 处，总面积 165.46 万平方米。零散资产、矿区工业遗存尚未实现统一管理，盘活攻坚任务依旧艰巨。
（二）区域分布特征。受煤炭产业历史布局影响，闲置资产呈现“北密南疏、连片集聚”格局，各区发展定位差异化清晰：相山区城区老旧厂房、商务楼宇集中，主攻文旅融合、现代服务业；杜集区多废弃煤矿、沉陷地块，重点发展生态修复、循环经济、康养装备；烈山区存量为化工、建材闲置厂房与近郊沉陷地，布局新材料、绿色化工、近郊生态文旅；濉溪县以县域零散中小厂房为主，承接外部产业转移、培育特色制造业；经开区、产业园依托低效用地、标准厂房，服务项目落地与招商引资配套。
（三）盘活工作现有成效。一是市属国企资产台账体系基本落地。2025年全面开展资产摸排，建立闲置资产统计、盘活利用“双台账”，动态跟踪资产位置、规模、价值与盘活进度，精准掌握15处共165.46万平方米市属闲置不动产信息。
二是工业遗存活化打造城市文旅名片。市建投改造老电厂片区建成夔牛天街工业文旅综合体，累计接待游客 97.2 万人次，拉动周边业态增收，获评省级城市更新优秀案例。
三是多元盘活模式释放综合效益。综合运用出租出让、改造运营、资产划转、生态复绿等方式盘活资产，同步实现生态、经济、民生综合收益。
二、淮北市闲置资产盘活现存短板与难题
（一）权属底数不清，历史遗留矛盾处置难度大。一方面资产产权管理混乱。闲置资产分属机关事业单位、国企、民企，长期缺乏统一清查统筹。大量资产因企业改制、破产存在产权模糊、证照缺失、多重抵押查封等问题，同时各部门、企业数据壁垒严重，无统一资产信息共享平台，资产供给与市场需求信息错配，大量资产长期闲置。
另一方面历史遗留问题成本高、周期长。多数闲置资产叠加银行贷款、工程款、民间借贷等多重债务，债权主体繁杂，债务重组、资产解封协调成本高、耗时长；采煤沉陷区土地存在塌陷、土壤污染、水土流失等生态隐患，老旧工业场地留存危化品、设备安全风险，生态治理与安全整改投入大、技术门槛高。
（二）资产硬件质效偏低，与新兴产业适配性不足。一是原有厂房、商业载体建设标准落后。存量厂房服务煤炭、纺织、低端加工等传统产业，设施老旧、管线老化、环保不达标，难以承接新能源、高端制造、数字经济项目；老旧商场空间零散，停车、消防配套缺失，不符合现代商业改造要求。
二是业态功能单一，招商竞争力薄弱。本地新兴产业尚未形成完整产业链，缺乏龙头企业带动。对比周边城市，淮北在区位、人才、政策扶持上吸引力不足，部分改造项目定位同质化，盲目发展文旅文创，招商困难、运营低效。
（三）统筹机制不畅，市场化运营支撑薄弱。第一，顶层政策不完善。现有盘活政策侧重国有资产，对民企闲置资产扶持覆盖不足；政策条款偏宏观，在产权确权、税费减免、审批简化等关键环节缺少落地细则。
第二，跨部门协同机制缺失。盘活工作涉及国资、自然资源、工信、财政、法院、各县区，存在权责交叉、推诿扯皮，跨区域、跨主体联合盘活难以推进。
第三，运营主体单一保守。盘活工作高度依赖政府推动，专业资产运营、资本运作机构参与度低，盘活手段仅停留在出租、出售，缺少改造重构、资产证券化等深度开发模式。
（四）资金供给不足，市场化融资渠道狭窄。闲置资产盘活前期确权、修缮、生态治理、招商推广资金需求量巨大，资金短缺是核心制约。财政层面，地方转型支出压力大，难以设立大规模专项盘活资金；企业层面，民营企业融资难、融资贵，市属国企负债率偏高，改造投入能力有限。金融端，闲置资产产权不清、估值偏低，银行放贷意愿弱；专项债、产业基金、公募 REITs 等市场化工具运用不足，社会资本参与激励机制不完善，普遍存在“想盘活、缺资金”的困境。
三、淮北市闲置资产盘活优化路径建议
（一）全域清查确权，搭建市级闲置资产大数据平台。组建市政府牵头，国资、自然资源、工信、税务、法院、各县区联合工作专班，统一清查标准，全面厘清资产底数、权属、债权债务关系。由市数据资源局搭建市级闲置资产大数据平台，整合各部门资产数据，集成信息发布、供需匹配、政策咨询、招商推介功能，破除信息壁垒，提升盘活市场化水平。
分类化解债务纠纷，通过债转股、债务延期、减免推进债务重组，协调金融机构完成抵押资产解封。同步推行生态修复与资产盘活一体化，争取上级生态治理专项资金，系统治理沉陷区、污染地块地质与土壤隐患，完成老旧工业场地安全评估整改，保障资产合规开发运营。
（二）分类精准盘活，提升资产市场适配效能。遵循“宜工则工、宜商则商、宜文则文、宜绿则绿”差异化盘活原则。
工业闲置资产：园区标准厂房依托财政补贴、税费减免升级改造，打造科创孵化器，承接新能源、高端装备、电子信息产业；低效工业用地落实增存挂钩机制，通过回收、合作开发提升土地集约利用率，探索矿区闲置土地建设物流园、矿井势能发电项目；废弃矿山结合生态修复开发工业文旅、文创产业。
老旧商业资产：优化消防、停车、空间布局，植入新零售、特色餐饮、文旅街区；小型写字楼、社区商业转型科创办公、社区养老、直播电商。例如联动南京金鹰盘活东方城市广场，引入连锁零售叠加本土业态，预计月均客流3万人次，新增300 余个就业岗位。
行政事业单位闲置资产：具备调剂价值的优先划拨政务服务、社区养老、公益教育使用；无调剂价值的经资产评估后公开出租、政企合作运营，盘活收益专户管理，专项用于资产升级改造与民生保障。
（三）完善体制机制，构建全链条统筹运营体系。健全顶层政策制度，出台覆盖国有、民营全类型资产的盘活专项文件，细化产权办理、税费减免、极简审批实操细则。成立市级主要领导牵头的盘活工作领导小组，建立常态化联席会议制度，统筹协调权属纠纷、跨部门协作、项目落地等重大难题，厘清国资、自规、工信、财政、法院、属地县区职责分工，形成上下联动、多方协同工作格局。
培育多元市场化运营主体，支持市属国企组建专业化盘活运营公司，引入社会专业运营机构、产业投资基金参与项目改造招商；建立刚性督查考核机制，将资产盘活成效纳入单位综合考核，对推进滞后主体依规问责，压实各方工作责任。
（四）拓宽多元融资渠道，夯实盘活资金保障。设立市级闲置资产盘活专项资金并纳入年度财政预算，统筹整合产业、技改、文旅扶持资金，重点向盘活项目倾斜。引导金融机构创新改造贷、运营贷专属产品，放宽经营权、收益权质押条件，市属融资担保机构提供增信支持，降低企业融资成本。
降低社会资本准入门槛，通过特许经营、股权合作吸引民间资本参与，主动对接资本市场，盘活项目积极申报专项债、企业债券，筛选标准厂房、物流园区、工业文旅综合体开展公募REITs试点，形成“资产盘活—资金回笼—再投资”良性循环。
基金项目：2026年淮北市社科联经济社会发展研究课题“淮北打造绿色转型发展示范城市研究——淮北市闲置资产盘活路径研究课题综述”（项目编号HSKL202604）。
作者单位：淮北建投集团