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促进公共数据开放以数字化推动高质量发展
文章字数：2656
党的二十届三中全会《决定》提出，“建设和运营国家数据基础设施促进数据共享。加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度，提升数据安全治理监管能力。”公共数据开放不仅涉及技术层面的数据管理和共享，更与社会治理、经济发展和公民权益等诸多层面紧密交织，伴随着数字技术的迅猛发展，其重要性愈发凸显，成为推动社会进步、实现社会发展的核心要素之一。我国数字化转型与发展开始较早，并且在数字经济、数字治理、数字政府建设等多方面都取得了显著成就，但是要实现高质量发展，进一步促进公共数据开放、实现数字化发展是关键。
一、从三个维度识别现实困境
组织维度：一是数据开放失衡。从公共数据开放平台构建、地域分布以及数据利用成效来看，均出现发展不均衡态势。东南沿海以及川贵地区公共数据开放水平相对较高，而其他地区数据开放水平整体偏低，如西部部分地区平台缺失、数据集数量少、更新滞后以及平台上线后无法使用的问题。二是数据质量与安全隐忧。首先，部分地区在公共数据开放方面存在“重数量轻质量”的问题，通过搜索发现，部分平台发布的数据集中存在数据格式不规范、数据空行或重复、数据低容量或碎片化等问题。其次，受制于成本、技术等多重因素的影响，地方政府可能会选择公共数据授权运营，在这个过程中，可能存在由于公共部门自身监管不力或授权运营机构监管不力导致数据泄露的安全问题。
技术维度：数据开放技术能力有限。推进公共数据的开放共享需要长期持久的人力、物力和财力投入，特别是作为公共数据开放载体的数据开放平台，从平台的建立到维护都依赖开放主体的技术能力，而且平台的功能设计也将直接影响到数据开放的服务质量和数据获取者的使用体验感。这一问题在西部地区表现尤为明显，由于西部地区相对落后，其配套的基础设施、技术人才和财力支撑都比不过中、东部发达地区，所以才会出现平台开放后无法使用、数据集缺失等徒有其表的问题。
环境维度：一是数据开放基础保障乏力。政策法规是确保工作有序开展和规范各主体行为的政策工具，但部分地区缺少针对数据开放的相应法规政策，例如上海、杭州等地已经构建了较为完备的法规政策体系，但是其他城市与数据开放相关的管理办法和细则等顶层设计仍不健全，导致难以规范、高效地开展具体工作，不利于公共数据的持续开放和开发利用。二是数据授权机制尚不健全。目前公共数据授权运营和收益分配制度仍处于探索阶段，存在授权程序不明确、流程机制不完善、单一主体缺乏市场竞争等问题，而且各地进行公共数据授权运营的模式不同，在授权运营方式和价格机制上差异大，难免出现不规范、不透明等问题，这种不完备的授权运营与收益分配模式不仅增加了公共数据的管理成本，也降低了数据开放的可持续性。
二、从三个维度寻找纾解路径
组织维度：一是建立并优化公共数据开放平台。对于还未建立统一的公共数据开放平台的地区，必须加强对各地区的资金支持，以确保这些地区能顺利启动并维护整个公共数据开放的进程；对于已经建立公共数据开放平台的地区，要在优化平台数据利用效果和提高服务质量方面下功夫。同时，应推动跨区域、跨部门的数据共享与合作，特别是鼓励数据开放程度较高的地区与较低地区之间的经验交流和技术支持，在数据计算、储存等环节开展区域协作，共享数字红利，促进数据开放的均衡发展。二是加强数据质量管理，确保开放的数据格式规范、准确、安全无误。通过技术手段如数据脱敏来保护个人隐私和商业秘密，提高数据的安全性，允许用户、企业和监管机构对数据的准确性、完整性和时效性进行评估。此外，强化数据源头治理和质量监督检查，当涉及到数据使用的各个环节时，都应有明确的记录和追溯能力，有关数据异议的问题，应当在公共数据开放平台中建立相应的反馈渠道，以便迅速响应和解决问题，实现数据质量可反馈、使用过程可追溯、数据异议可处置。
技术维度：培养专业技术队伍，探索全新开放模式。依托各类高校和科研院所，培养一批数据开放的专业技术团队，专注于公共数据的开发利用，同时，在专业技术人才中选拔管理人才，打破管理与技术之间的传统界限，加速推动政务信息化的进程。但推动公共数据开放不能只聚焦于技术能力的提升，为了进一步拓展数据的价值和影响力，必须着眼于技术创新，探索新的公共数据开放模式，以适应不断变化的数字环境。这意味着要从根本上改变对数据公开的认知，探索新的数据开放载体、注重数据的相关性以及用户体验、提供多元化的数据产品，确保实现公共数据的最大化利用。
环境维度：一是制定公共数据开放目录，建立数据开放许可协议机制。通过制定和发布统一的公共数据开放目录，明确开放的基础信息库、领域主题库、受限目录等，规范数据开发利用。二是建立各敏感等级数据的开放管理办法，解决因数据公开带来的个人隐私、商业秘密和国家安全等方面的隐患。在此基础上，借鉴官方机构使用的数据开放指标，研究并构建面向公共需求的公开数据质量评价模型，全面系统地评估开放数据的质量，强化社会监督的力量，促进多元主体共同参与数据开放工作。三是构建公共数据运营服务的保障机制。首先，制定授权运营各个环节的相应流程和机制，如制定授权运营对象的筛选标准，再如规范授权对象的各类行为，包括审批、备案、公示等。其次，培育公共数据授权运营的第三方评估机构，为授权运营提供专业化的服务，鼓励法律服务机构、数据经纪人等多元主体参与评估，构建公共数据服务的良好生态。最后，研究并制定支持运营机构发展的激励政策。设计以数据成果为核心的绩效考核体系，对数据机构在数据采集、处理、分析和应用等方面的成果进行量化评估，并据此给予相应的奖励；也可以通过设计专项基金的方式支持运营机构开展创新项目，对于成功的项目给予资金支持和荣誉奖励，并提供知识产权保护，确保他们的创新能够得到合理的回报。
在新时代的背景下，中国正致力构建一个全面、系统、协同的数字中国，而公共数据开放和数字化发展都是数字中国建设的内在要求。数字化技术和电子化政务服务催生出海量的公共数据，对于公共部门来说，如何驾驭和运用海量的公共数据既是机遇也是挑战。各公共部门应深刻理解公共数据作为国家重要的基础性战略资源的价值和意义，通过创新公共数据开放的载体、提升组织自身技术水平和能力、不断优化公共数据开放的良好政策环境、激发开放共享动力等措施，充分发挥数据要素放大、叠加、倍增效应，充分发挥数据资源在赋能实体经济和提升治理能力等方面的作用，为进一步促进公共数据开放，推动数字化发展和全面实现高质量发展添砖加瓦。
作者单位：新疆大学政治与公共管理学院
一、从三个维度识别现实困境
组织维度：一是数据开放失衡。从公共数据开放平台构建、地域分布以及数据利用成效来看，均出现发展不均衡态势。东南沿海以及川贵地区公共数据开放水平相对较高，而其他地区数据开放水平整体偏低，如西部部分地区平台缺失、数据集数量少、更新滞后以及平台上线后无法使用的问题。二是数据质量与安全隐忧。首先，部分地区在公共数据开放方面存在“重数量轻质量”的问题，通过搜索发现，部分平台发布的数据集中存在数据格式不规范、数据空行或重复、数据低容量或碎片化等问题。其次，受制于成本、技术等多重因素的影响，地方政府可能会选择公共数据授权运营，在这个过程中，可能存在由于公共部门自身监管不力或授权运营机构监管不力导致数据泄露的安全问题。
技术维度：数据开放技术能力有限。推进公共数据的开放共享需要长期持久的人力、物力和财力投入，特别是作为公共数据开放载体的数据开放平台，从平台的建立到维护都依赖开放主体的技术能力，而且平台的功能设计也将直接影响到数据开放的服务质量和数据获取者的使用体验感。这一问题在西部地区表现尤为明显，由于西部地区相对落后，其配套的基础设施、技术人才和财力支撑都比不过中、东部发达地区，所以才会出现平台开放后无法使用、数据集缺失等徒有其表的问题。
环境维度：一是数据开放基础保障乏力。政策法规是确保工作有序开展和规范各主体行为的政策工具，但部分地区缺少针对数据开放的相应法规政策，例如上海、杭州等地已经构建了较为完备的法规政策体系，但是其他城市与数据开放相关的管理办法和细则等顶层设计仍不健全，导致难以规范、高效地开展具体工作，不利于公共数据的持续开放和开发利用。二是数据授权机制尚不健全。目前公共数据授权运营和收益分配制度仍处于探索阶段，存在授权程序不明确、流程机制不完善、单一主体缺乏市场竞争等问题，而且各地进行公共数据授权运营的模式不同，在授权运营方式和价格机制上差异大，难免出现不规范、不透明等问题，这种不完备的授权运营与收益分配模式不仅增加了公共数据的管理成本，也降低了数据开放的可持续性。
二、从三个维度寻找纾解路径
组织维度：一是建立并优化公共数据开放平台。对于还未建立统一的公共数据开放平台的地区，必须加强对各地区的资金支持，以确保这些地区能顺利启动并维护整个公共数据开放的进程；对于已经建立公共数据开放平台的地区，要在优化平台数据利用效果和提高服务质量方面下功夫。同时，应推动跨区域、跨部门的数据共享与合作，特别是鼓励数据开放程度较高的地区与较低地区之间的经验交流和技术支持，在数据计算、储存等环节开展区域协作，共享数字红利，促进数据开放的均衡发展。二是加强数据质量管理，确保开放的数据格式规范、准确、安全无误。通过技术手段如数据脱敏来保护个人隐私和商业秘密，提高数据的安全性，允许用户、企业和监管机构对数据的准确性、完整性和时效性进行评估。此外，强化数据源头治理和质量监督检查，当涉及到数据使用的各个环节时，都应有明确的记录和追溯能力，有关数据异议的问题，应当在公共数据开放平台中建立相应的反馈渠道，以便迅速响应和解决问题，实现数据质量可反馈、使用过程可追溯、数据异议可处置。
技术维度：培养专业技术队伍，探索全新开放模式。依托各类高校和科研院所，培养一批数据开放的专业技术团队，专注于公共数据的开发利用，同时，在专业技术人才中选拔管理人才，打破管理与技术之间的传统界限，加速推动政务信息化的进程。但推动公共数据开放不能只聚焦于技术能力的提升，为了进一步拓展数据的价值和影响力，必须着眼于技术创新，探索新的公共数据开放模式，以适应不断变化的数字环境。这意味着要从根本上改变对数据公开的认知，探索新的数据开放载体、注重数据的相关性以及用户体验、提供多元化的数据产品，确保实现公共数据的最大化利用。
环境维度：一是制定公共数据开放目录，建立数据开放许可协议机制。通过制定和发布统一的公共数据开放目录，明确开放的基础信息库、领域主题库、受限目录等，规范数据开发利用。二是建立各敏感等级数据的开放管理办法，解决因数据公开带来的个人隐私、商业秘密和国家安全等方面的隐患。在此基础上，借鉴官方机构使用的数据开放指标，研究并构建面向公共需求的公开数据质量评价模型，全面系统地评估开放数据的质量，强化社会监督的力量，促进多元主体共同参与数据开放工作。三是构建公共数据运营服务的保障机制。首先，制定授权运营各个环节的相应流程和机制，如制定授权运营对象的筛选标准，再如规范授权对象的各类行为，包括审批、备案、公示等。其次，培育公共数据授权运营的第三方评估机构，为授权运营提供专业化的服务，鼓励法律服务机构、数据经纪人等多元主体参与评估，构建公共数据服务的良好生态。最后，研究并制定支持运营机构发展的激励政策。设计以数据成果为核心的绩效考核体系，对数据机构在数据采集、处理、分析和应用等方面的成果进行量化评估，并据此给予相应的奖励；也可以通过设计专项基金的方式支持运营机构开展创新项目，对于成功的项目给予资金支持和荣誉奖励，并提供知识产权保护，确保他们的创新能够得到合理的回报。
在新时代的背景下，中国正致力构建一个全面、系统、协同的数字中国，而公共数据开放和数字化发展都是数字中国建设的内在要求。数字化技术和电子化政务服务催生出海量的公共数据，对于公共部门来说，如何驾驭和运用海量的公共数据既是机遇也是挑战。各公共部门应深刻理解公共数据作为国家重要的基础性战略资源的价值和意义，通过创新公共数据开放的载体、提升组织自身技术水平和能力、不断优化公共数据开放的良好政策环境、激发开放共享动力等措施，充分发挥数据要素放大、叠加、倍增效应，充分发挥数据资源在赋能实体经济和提升治理能力等方面的作用，为进一步促进公共数据开放，推动数字化发展和全面实现高质量发展添砖加瓦。
作者单位：新疆大学政治与公共管理学院