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民用无人机运行法律规制问题及解决路径
文章字数：2619
摘要：我国民用无人机产业近几年呈现了蓬勃发展的趋势，但其引发的社会问题较多。国家出台了多部法律法规来规制其运行行为，但部分问题依旧严重。其主要原因是现存运行法律规制立法及监督存在问题，建议修改核心法律规范，统筹发展与安全立法。
近年来，我国无人机产业迎来了举世瞩目的发展。2023年，我国民用无人机相关产值能达到1520万亿。其中，部分我国企业成产的民用无人机所占世界市场份额的百分之七十以上。作为一种新质生产力的代表产业，民用无人机产业逐渐向人工智能化、精准化发展的同时，也伴随着引发了一系列的社会问题，并且至今没有得到良好的解决和规制。对此，我国相继出台了部分法律规范由此来规制民用无人机所带来的难题，但依旧存在需要改进的地方。
一、民用无人机运行法律规制现存问题
（一）无证“黑飞”难以监管
我国现存法律法规中要求微型及小型无人机运行需要做实名登记，中、大型民用无人机运行需要完成训练以及通关考核，许多持有者以程序繁琐等原因不愿遵守，这就造成了大量的民用无人机属于无登记运行，也就是所谓的无证“黑飞“。民用无人机“黑飞”会带来的不仅仅是有关部门难以管理的障碍，还有增加其他社会风险的可能性[1]。
（二）侵犯个人隐私频繁
民用无人机由于其质量轻盈、操作方便等特点，在信息获取方面展现了极大的优势，并能够使人们轻易获取数据和图像。但一旦被不法分子利用，就会有严重侵犯个人隐私的风险。大量的新闻报导民用无人机在航拍中侵犯个人隐私且数量反增不减，这一社会问题被学者们广泛关注。
（三）扰乱公共交通秩序
民用无人机与常见传统航空器——喷气式飞机相比可以算作是一种新型的航空器。两者在空域使用方面显著不同的是，民用无人机主要集中于100米以下的低空飞行，民用航班飞行主要在高空10000米附件。尽管两者相差距离较大，近年来民用无人机干扰民用航班正常运行的事件也层出不穷，这已经成为行业发展的另一大障碍。
（四）对国家安全造成威胁
除了无证“黑飞”，扰乱公共交通秩序外，民用无人机运行不当飞越空中禁飞区、军事管制区上空及类似行为也带来了较多麻烦。相比以上两种问题，该非法行为更可能对国家安全造成威胁，对其管理已经到了迫在眉睫的地步。
（五）网络安全及数据管理问题
不少业界人士对于民用无人机现有技术能否有效应对当前的网络安全和数据管理产生了担忧[2]。这种担忧并非空穴来风，国外已经存在网络黑客利用无人机攻击网络终端实施以此来攫取数据的案例。如果不针对此问题进行管理和规制，将逐渐会出现大量网络数据泄露事件。
二、民用无人机运行法律规制问题原因分析
国务院于2023年5月31日颁布了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，交通运输部于2024年1月1日颁布了《民用无人驾驶航空器运行安全管理规定》，其中的部分立法是为了规制民用无人机运行的不当行为，但其也是法律规制问题存在的原因。
（一）法律制度不健全
首先，现存法律规制中有关微型和轻型无人机的行为规范相对其他类型民用无人机并非完善，这使得轻型和微型无人机的所有人在运行该航空器时违规违法操作行为较多。其次，对于争议较大的侵犯个人隐私行为规制内容更是少之又少，使得该问题愈发严重。再次，有关网络安全和数据安全保护的规定也相对较少。民用无人机逐渐向数字化和智能化发展的今天，缺少保护立法则会有较大风险。部分民用无人机的不当行为已经构成犯罪，而现存法规只能在行政处罚的范围内做到规制。
（二）法律监督力度不足
民用无人机运行法律监督力度不足也是原因之一，主要表现在两个方面：一是对于微型、轻型无人机的运行登记和监管力度不足。实践中微型和轻型无人机运行违反法律规定的案例情况是数量最多，其大多数属于未登记的“黑飞“情况，由此可见法律监督的力度不足[3]。另外一点是两部法规中涉及的监管部门较多，如国家民航局、公安部门以及工信部门等，要求多部门执法无意间增加了法律监督的难度。
（三）不同阶位法存在冲突
对我国民用航空业影响最大的法律莫过于1995年全国人大颁布的《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民航法》），至今为止其一直处于航空法规的整体统帅地位。《民航法》中的绝大数内容为传统航空法律规范，而民用无人机相关法律规范并没有考虑在内。虽然《民航法》附则阐明将民用无人机的法律规范另行规定，但不可避免的是民用无人机和民用航空飞机常常因为融合飞行及空域使用问题产生冲突。从法律阶位的角度来看，《民航法》属于上位法，而国务院颁布了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》属于行政法规，交通运输部颁布了《民用无人驾驶航空器运行安全管理规定》则属于部门规章，均属于下位法。较低的法律规范存在一定的局限性并且有与上位法产生冲突的风险。《民航法》迄今已经运行快三十年之久，有重新修改和规划的必要。
三、民用无人机运行规律规制问题的解决路径
综上分析，民用无人机运行法律规制存在一定显而易见的问题，致使其运行规制给社会带来了问题，也一定程度上阻碍了行业发展。根据上述分析，笔者有以下建议：
（一）修改核心法律规范
从上述分析看来，修改《民航法》势在必行，原因如下：第一是现存的两部有关民用无人机的法律规范由于法律阶位较低，能够规制的运行行为十分有限，尤其是关于民用无人机侵犯个人隐私权的行为。侵犯个人隐私行为属于民事法律中的侵权行为，下位法很难规制并且创立归责原则。第二是1995年颁布的《民航法》虽然修改过几次，但都没有将民用无人机及传统民用航空器作为并行赛道。在支持发展低空经济的今天实属必要重新规定。笔者建议修改《民航法》这一核心法律规范，以新质生产力的社会关系为主，重点分配空域使用的权限，统一整合松散的法律法规，将民用无人机的部分规定提升为上位法。
（二）统筹发展与安全立法
新质生产力是我国未来产业升级的主要动力，立法者在大力推行其发展的同时，要保障人民的合法权益及社会的安定和谐。有关部门应当统筹保护人民人身安全和保障企业的发展权，将典型案例作为立法的研究对象[4]。管理部门要从受害人和团体的损失的角度去规范立法，也要站在企业发展的角度赋予其灵活性且基于执法者一定的操作空间。
参考文献：
[1]刘明远.民用无人机社会风险防控与法律监管[J].行政管理改革,2019(8):44-49.
[2]李大朋.论面向人工智能的无人机监管法律变革[J].政法论丛,2023(3):90-101.
[3]宋丁博男.民用无人机侵犯公民隐私权的法律规制[J].重庆大学学报(社会科学版),2022,28(4):194-202.
[4]韩春晖.无人机监管的法治变革与公法建构[J].河北法学,2019,37(10):55-74.
基金项目：2024年安徽省法学会自筹课题“民用无人机监管法律问题研究”（2024ZCKT-4）
作者单位：安庆师范大学法学院
近年来，我国无人机产业迎来了举世瞩目的发展。2023年，我国民用无人机相关产值能达到1520万亿。其中，部分我国企业成产的民用无人机所占世界市场份额的百分之七十以上。作为一种新质生产力的代表产业，民用无人机产业逐渐向人工智能化、精准化发展的同时，也伴随着引发了一系列的社会问题，并且至今没有得到良好的解决和规制。对此，我国相继出台了部分法律规范由此来规制民用无人机所带来的难题，但依旧存在需要改进的地方。
一、民用无人机运行法律规制现存问题
（一）无证“黑飞”难以监管
我国现存法律法规中要求微型及小型无人机运行需要做实名登记，中、大型民用无人机运行需要完成训练以及通关考核，许多持有者以程序繁琐等原因不愿遵守，这就造成了大量的民用无人机属于无登记运行，也就是所谓的无证“黑飞“。民用无人机“黑飞”会带来的不仅仅是有关部门难以管理的障碍，还有增加其他社会风险的可能性[1]。
（二）侵犯个人隐私频繁
民用无人机由于其质量轻盈、操作方便等特点，在信息获取方面展现了极大的优势，并能够使人们轻易获取数据和图像。但一旦被不法分子利用，就会有严重侵犯个人隐私的风险。大量的新闻报导民用无人机在航拍中侵犯个人隐私且数量反增不减，这一社会问题被学者们广泛关注。
（三）扰乱公共交通秩序
民用无人机与常见传统航空器——喷气式飞机相比可以算作是一种新型的航空器。两者在空域使用方面显著不同的是，民用无人机主要集中于100米以下的低空飞行，民用航班飞行主要在高空10000米附件。尽管两者相差距离较大，近年来民用无人机干扰民用航班正常运行的事件也层出不穷，这已经成为行业发展的另一大障碍。
（四）对国家安全造成威胁
除了无证“黑飞”，扰乱公共交通秩序外，民用无人机运行不当飞越空中禁飞区、军事管制区上空及类似行为也带来了较多麻烦。相比以上两种问题，该非法行为更可能对国家安全造成威胁，对其管理已经到了迫在眉睫的地步。
（五）网络安全及数据管理问题
不少业界人士对于民用无人机现有技术能否有效应对当前的网络安全和数据管理产生了担忧[2]。这种担忧并非空穴来风，国外已经存在网络黑客利用无人机攻击网络终端实施以此来攫取数据的案例。如果不针对此问题进行管理和规制，将逐渐会出现大量网络数据泄露事件。
二、民用无人机运行法律规制问题原因分析
国务院于2023年5月31日颁布了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，交通运输部于2024年1月1日颁布了《民用无人驾驶航空器运行安全管理规定》，其中的部分立法是为了规制民用无人机运行的不当行为，但其也是法律规制问题存在的原因。
（一）法律制度不健全
首先，现存法律规制中有关微型和轻型无人机的行为规范相对其他类型民用无人机并非完善，这使得轻型和微型无人机的所有人在运行该航空器时违规违法操作行为较多。其次，对于争议较大的侵犯个人隐私行为规制内容更是少之又少，使得该问题愈发严重。再次，有关网络安全和数据安全保护的规定也相对较少。民用无人机逐渐向数字化和智能化发展的今天，缺少保护立法则会有较大风险。部分民用无人机的不当行为已经构成犯罪，而现存法规只能在行政处罚的范围内做到规制。
（二）法律监督力度不足
民用无人机运行法律监督力度不足也是原因之一，主要表现在两个方面：一是对于微型、轻型无人机的运行登记和监管力度不足。实践中微型和轻型无人机运行违反法律规定的案例情况是数量最多，其大多数属于未登记的“黑飞“情况，由此可见法律监督的力度不足[3]。另外一点是两部法规中涉及的监管部门较多，如国家民航局、公安部门以及工信部门等，要求多部门执法无意间增加了法律监督的难度。
（三）不同阶位法存在冲突
对我国民用航空业影响最大的法律莫过于1995年全国人大颁布的《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民航法》），至今为止其一直处于航空法规的整体统帅地位。《民航法》中的绝大数内容为传统航空法律规范，而民用无人机相关法律规范并没有考虑在内。虽然《民航法》附则阐明将民用无人机的法律规范另行规定，但不可避免的是民用无人机和民用航空飞机常常因为融合飞行及空域使用问题产生冲突。从法律阶位的角度来看，《民航法》属于上位法，而国务院颁布了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》属于行政法规，交通运输部颁布了《民用无人驾驶航空器运行安全管理规定》则属于部门规章，均属于下位法。较低的法律规范存在一定的局限性并且有与上位法产生冲突的风险。《民航法》迄今已经运行快三十年之久，有重新修改和规划的必要。
三、民用无人机运行规律规制问题的解决路径
综上分析，民用无人机运行法律规制存在一定显而易见的问题，致使其运行规制给社会带来了问题，也一定程度上阻碍了行业发展。根据上述分析，笔者有以下建议：
（一）修改核心法律规范
从上述分析看来，修改《民航法》势在必行，原因如下：第一是现存的两部有关民用无人机的法律规范由于法律阶位较低，能够规制的运行行为十分有限，尤其是关于民用无人机侵犯个人隐私权的行为。侵犯个人隐私行为属于民事法律中的侵权行为，下位法很难规制并且创立归责原则。第二是1995年颁布的《民航法》虽然修改过几次，但都没有将民用无人机及传统民用航空器作为并行赛道。在支持发展低空经济的今天实属必要重新规定。笔者建议修改《民航法》这一核心法律规范，以新质生产力的社会关系为主，重点分配空域使用的权限，统一整合松散的法律法规，将民用无人机的部分规定提升为上位法。
（二）统筹发展与安全立法
新质生产力是我国未来产业升级的主要动力，立法者在大力推行其发展的同时，要保障人民的合法权益及社会的安定和谐。有关部门应当统筹保护人民人身安全和保障企业的发展权，将典型案例作为立法的研究对象[4]。管理部门要从受害人和团体的损失的角度去规范立法，也要站在企业发展的角度赋予其灵活性且基于执法者一定的操作空间。
参考文献：
[1]刘明远.民用无人机社会风险防控与法律监管[J].行政管理改革,2019(8):44-49.
[2]李大朋.论面向人工智能的无人机监管法律变革[J].政法论丛,2023(3):90-101.
[3]宋丁博男.民用无人机侵犯公民隐私权的法律规制[J].重庆大学学报(社会科学版),2022,28(4):194-202.
[4]韩春晖.无人机监管的法治变革与公法建构[J].河北法学,2019,37(10):55-74.
基金项目：2024年安徽省法学会自筹课题“民用无人机监管法律问题研究”（2024ZCKT-4）
作者单位：安庆师范大学法学院